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SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala)
\nde 19 de mayo de 2009 (*)
\n\u00abIncumplimiento de Estado \u2013 Libertad de establecimiento \u2013 Libre circulaci\u00f3n de capitales \u2013 Art\u00edculos 43 CE y 56 CE \u2013 Salud p\u00fablica \u2013 Farmacias \u2013 Normativa que reserva exclusivamente a los farmac\u00e9uticos el derecho a explotar una farmacia \u2013 Justificaci\u00f3n \u2013 Abastecimiento de medicamentos a la poblaci\u00f3n seguro y de calidad \u2013 Independencia profesional de los farmac\u00e9uticos \u2013 Empresas de distribuci\u00f3n de productos farmac\u00e9uticos \u2013 Farmacias municipales\u00bb
\nEn el asunto C 531\/06,
\nque tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto el 22 de diciembre de 2006 con arreglo al art\u00edculo 226 CE,<\/p>\n
\nComisi\u00f3n de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. E. Traversa y H. Kr\u00e4mer, en calidad de agentes, asistidos por los Sres. G. Giacomini y E. Boglione, avvocati, que designa domicilio en Luxemburgo,
\nparte demandante,
\ncontra
\nRep\u00fablica Italiana, representada por el Sr. I.M. Braguglia, en calidad de agente, asistido por el Sr. G. Fiengo, avvocato dello Stato, que designa domicilio en Luxemburgo,
\nparte demandada,
\napoyada por:
\nRep\u00fablica Hel\u00e9nica, representada por la Sra. E. Skandalou, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo;
\nReino de Espa\u00f1a, representado por los Sres. J. Rodr\u00edguez C\u00e1rcamo y F. D\u00edez Moreno, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo;
\nRep\u00fablica Francesa, representada por los Sres. G. de Bergues y B. Messmer, en calidad de agentes;
\nRep\u00fablica de Letonia, representada por las Sras. E. Balode-Buraka y L. Ostrovska, en calidad de agentes;
\nRep\u00fablica de Austria, representada por la Sra. C. Pesendorfer y el Sr. T. Kr\u00f6ll, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
\npartes coadyuvantes en el asunto
\nEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),
\nintegrado por el Sr. V. Skouris, Presidente, los Sres. P. Jann, C.W.A. Timmermans, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot y T. von Danwitz, Presidentes de Sala, y los Sres. J. Makarczyk, P. Kūris, E. Juh\u00e1sz, G. Arestis, J. Malenovsk\u00fd (Ponente) y L. Bay Larsen y la Sra. P. Lindh, Jueces;
\nAbogado General: Sr. Y. Bot;
\nSecretaria: Sra. M. Ferreira, administradora principal;
\nhabiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 3 de septiembre de 2008;
\no\u00eddas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia p\u00fablica el 16 de diciembre de 2008;
\ndicta la siguiente
\nSentencia
\n1 Mediante su recurso, la Comisi\u00f3n de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que la Rep\u00fablica Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los art\u00edculos 43 CE y 56 CE, al mantener en vigor:
\n\u2013 una normativa que reserva el derecho a explotar una farmacia privada minorista exclusivamente a las personas f\u00edsicas que dispongan de un t\u00edtulo de farmac\u00e9utico y a las sociedades de explotaci\u00f3n compuestas \u00fanicamente por socios farmac\u00e9uticos, y
\n\u2013 disposiciones normativas que impiden que las empresas de distribuci\u00f3n de productos farmac\u00e9uticos (en lo sucesivo, \u00abempresas de distribuci\u00f3n\u00bb) adquieran participaciones en las sociedades de explotaci\u00f3n de farmacias municipales.
\n2 Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 2007, se admiti\u00f3 la intervenci\u00f3n de la Rep\u00fablica Hel\u00e9nica, el Reino de Espa\u00f1a, la Rep\u00fablica Francesa, la Rep\u00fablica de Letonia y la Rep\u00fablica de Austria en el presente asunto, en apoyo de las pretensiones de la Rep\u00fablica Italiana.
\n Marco jur\u00eddico
\n Normativa comunitaria
\n3 El vig\u00e9simo sexto considerando de la Directiva 2005\/36\/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales (DO L 255, p. 22), enuncia:
\n\u00abLa presente Directiva no coordina todas las condiciones de acceso a las actividades del \u00e1mbito farmac\u00e9utico y su ejercicio. En concreto, la distribuci\u00f3n geogr\u00e1fica de las farmacias y el monopolio de dispensaci\u00f3n de medicamentos deben seguir siendo competencia de los Estados miembros. Por otra parte, la presente Directiva no altera las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que proh\u00edben a las empresas la pr\u00e1ctica de ciertas actividades farmac\u00e9uticas o imponen ciertas condiciones a dicha pr\u00e1ctica.\u00bb
\n4 Este considerando reproduce, en esencia, el segundo considerando de la Directiva 85\/432\/CEE del Consejo, de 16 de septiembre de 1985, relativa a la coordinaci\u00f3n de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas para ciertas actividades farmac\u00e9uticas (DO L 253, p. 34; EE 06\/03, p. 25), y el d\u00e9cimo considerando de la Directiva 85\/433\/CEE del Consejo, de 16 de septiembre de 1985, relativa al reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros t\u00edtulos de farmacia y que incluye medidas tendentes a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento de ciertas actividades farmac\u00e9uticas (DO L 253, p. 37; EE 06\/03, p. 28). Ambas Directivas fueron derogadas con efectos a partir de 20 de octubre de 2007 y sustituidas por la Directiva 2005\/36.
\n Normativa nacional
\n5 La normativa nacional establece dos reg\u00edmenes para la explotaci\u00f3n de las farmacias, a saber, el r\u00e9gimen de farmacias privadas y el r\u00e9gimen de farmacias municipales.
\n R\u00e9gimen de farmacias privadas
\n6 El art\u00edculo 4 de la Ley n\u00ba 362, de 8 de noviembre de 1991, de reorganizaci\u00f3n del sector farmac\u00e9utico (en lo sucesivo, \u00abLey n\u00ba 362\/1991\u00bb) establece, a efectos de la explotaci\u00f3n de las farmacias, un procedimiento de concurso convocado por las regiones y las provincias, reservado a los ciudadanos de los Estados miembros que est\u00e9n en posesi\u00f3n de sus derechos c\u00edvicos e inscritos como farmac\u00e9uticos en el Colegio de farmac\u00e9uticos.
\n7 A tenor del art\u00edculo 7 de la Ley n\u00ba 362\/1991:
\n\u00ab1. La explotaci\u00f3n de una farmacia privada quedar\u00e1 reservada a las personas f\u00edsicas, conforme a la normativa en vigor, as\u00ed como a las sociedades personalistas y a las sociedades cooperativas de responsabilidad limitada.
\n2. Las sociedades mencionadas en el apartado 1 tendr\u00e1n como objeto exclusivo la explotaci\u00f3n de una farmacia. Sus socios ser\u00e1n farmac\u00e9uticos que est\u00e9n inscritos en el Colegio de farmac\u00e9uticos y tengan la cualificaci\u00f3n prevista en el art\u00edculo 12 de la Ley n\u00ba 475 de 2 de abril de 1968 (por la que se regula el servicio farmac\u00e9utico; en lo sucesivo, \u201cLey n\u00ba 475\/1968\u201d), en su versi\u00f3n modificada posteriormente.
\n3. La direcci\u00f3n de la farmacia explotada por la sociedad ser\u00e1 encomendada a uno de los socios, quien ser\u00e1 su responsable.
\n[\u2026]\n5. Cada una de las sociedades mencionadas en el apartado 1 podr\u00e1 explotar una sola farmacia y obtendr\u00e1 la autorizaci\u00f3n correspondiente siempre que la farmacia est\u00e9 situada en la provincia en que la sociedad tenga su domicilio.
\n6. Cada farmac\u00e9utico podr\u00e1 tener una participaci\u00f3n en una sola sociedad de las contempladas en el apartado 1.
\n7. La explotaci\u00f3n de las farmacias privadas estar\u00e1 reservada a los farmac\u00e9uticos inscritos en el Colegio de farmac\u00e9uticos de la provincia en que la farmacia tenga su domicilio.
\n[\u2026]\n9. En el supuesto de adquisici\u00f3n mortis causa de una participaci\u00f3n en una sociedad de las contempladas en el apartado 1, si dejaren de cumplirse los requisitos se\u00f1alados en la segunda frase del apartado 2, el causahabiente deber\u00e1 ceder la participaci\u00f3n en un plazo de tres a\u00f1os a partir de su adquisici\u00f3n. En el supuesto de que el causahabiente fuere el c\u00f3nyuge o el heredero en l\u00ednea directa hasta el segundo grado, dicho plazo se ampliar\u00e1 hasta que el causahabiente cumpla treinta a\u00f1os de edad o, si fuera posterior, hasta transcurridos diez a\u00f1os desde la fecha de adquisici\u00f3n de la participaci\u00f3n. Dicho plazo de diez a\u00f1os se aplicar\u00e1 exclusivamente en caso de que el causahabiente, dentro del a\u00f1o siguiente a la fecha de adquisici\u00f3n de la participaci\u00f3n, se matricule como estudiante en la facultad de farmacia de una universidad estatal o habilitada para expedir t\u00edtulos reconocidos legalmente. [\u2026]\n10. El apartado 9 se aplicar\u00e1 igualmente al supuesto de explotaci\u00f3n de una farmacia privada por los causahabientes en el sentido del art\u00edculo 12, apartado 12, de la Ley [n\u00ba 475\/1968], en su versi\u00f3n modificada.
\n[\u2026]\u00bb
\n8 Con arreglo a este \u00faltimo precepto, en caso de fallecimiento del titular, los herederos podr\u00e1n, en el plazo de un a\u00f1o, ceder los derechos de explotaci\u00f3n de la farmacia a un farmac\u00e9utico inscrito en el Colegio de farmac\u00e9uticos y que ya sea titular de una farmacia o haya sido considerado apto en un concurso anterior. Durante dicho per\u00edodo, los herederos tendr\u00e1n derecho a continuar provisionalmente con la explotaci\u00f3n de la farmacia bajo la responsabilidad de un director.
\n9 El art\u00edculo 8 de la Ley n\u00ba 362\/1991 dispone:
\n\u00ab1. La participaci\u00f3n en el capital de las sociedades mencionadas en el art\u00edculo 7 [\u2026] ser\u00e1 incompatible:
\na) Con cualquier otra actividad ejercida en el sector de la producci\u00f3n y distribuci\u00f3n de medicamentos, as\u00ed como de la difusi\u00f3n de informaci\u00f3n cient\u00edfica sobre medicamentos;
\n[\u2026].\u00bb
\n10 El art\u00edculo 12, apartado 8, de la Ley n\u00ba 475\/1968 establece:
\n\u00abLa transmisi\u00f3n de una farmacia podr\u00e1 efectuarse a favor de un farmac\u00e9utico inscrito en el Colegio profesional de farmac\u00e9uticos, que tenga la cualificaci\u00f3n requerida o una experiencia profesional de al menos dos a\u00f1os, certificada por la autoridad sanitaria competente.\u00bb
\n R\u00e9gimen de farmacias municipales
\n11 En el r\u00e9gimen aplicable a las farmacias municipales, el municipio es el titular de la farmacia (en lo sucesivo, \u00abfarmacia municipal\u00bb). Al objeto de gestionar dichas farmacias, los municipios podr\u00e1n constituir, con arreglo al art\u00edculo 116 del Decreto legislativo n\u00ba 267, de 18 de agosto de 2000, sociedades por acciones cuyos socios no sean necesariamente farmac\u00e9uticos.
\n12 A este respecto, el art\u00edculo 116, apartado 1, de dicho Decreto establece:
\n\u00abA efectos del ejercicio de los servicios p\u00fablicos y con el fin de realizar los trabajos necesarios para el buen funcionamiento del servicio, as\u00ed como para la realizaci\u00f3n de las infraestructuras y otros trabajos de inter\u00e9s p\u00fablico que, a tenor de la normativa nacional y regional en vigor, no sean competencia institucional de otra entidad, las entidades locales podr\u00e1n constituir sociedades por acciones sin tener que dotarlas de propiedad p\u00fablica mayoritaria, no obstante lo dispuesto en la normativa espec\u00edfica. Las entidades en cuesti\u00f3n velar\u00e1n por que la selecci\u00f3n de los socios privados y la eventual salida a bolsa de la sociedad se efect\u00faen mediante un procedimiento de licitaci\u00f3n. La escritura de constituci\u00f3n de la sociedad deber\u00e1 incluir la obligaci\u00f3n de la entidad p\u00fablica de nombrar a uno o varios administradores y censores de cuentas. [\u2026]\u00bb
\n13 Mediante sentencia de 24 de julio de 2003, la Corte costituzionale extendi\u00f3 a dichas sociedades la prohibici\u00f3n de ejercer conjuntamente la actividad de distribuci\u00f3n, establecida en el art\u00edculo 8 de la Ley n\u00ba 362\/1991, que hasta entonces s\u00f3lo se aplicaba a las sociedades que explotan farmacias privadas.
\n14 El ejercicio conjunto de las actividades de distribuci\u00f3n mayorista de medicamentos y de venta minorista de medicamentos se declar\u00f3 asimismo incompatible con el art\u00edculo 100, apartado 2, del Decreto legislativo n\u00ba 219 de 24 de abril de 2006, mediante el que se adapt\u00f3 el Derecho interno a la Directiva 2001\/83\/CE (y a las directivas posteriores que modificaron \u00e9sta), por la que se establece un c\u00f3digo comunitario sobre medicamentos para uso humano, as\u00ed como a la Directiva 2003\/94\/CE (suplemento ordinario de la GURI n\u00ba 142, de 21 de junio de 2006).
\n Decreto-ley n\u00ba 223 de 4 de julio de 2006
\n15 La normativa italiana en materia de farmacias fue modificada por el Decreto-ley n\u00ba 223 de 4 de julio de 2006, que estableci\u00f3 disposiciones urgentes para la reactivaci\u00f3n econ\u00f3mica y social, para el control y la racionalizaci\u00f3n del gasto p\u00fablico, as\u00ed como actuaciones en materia fiscal y de lucha contra el fraude fiscal (en lo sucesivo, \u00abDecreto Bersani\u00bb).
\n16 Concretamente, el art\u00edculo 5 del Decreto Bersani suprimi\u00f3 los apartados 5 a 7 del art\u00edculo 7 de la Ley n\u00ba 362\/1991, as\u00ed como el art\u00edculo 100, apartado 2, del Decreto n\u00ba 219 de 24 de abril de 2006, y modific\u00f3 el art\u00edculo 8, apartado 1, letra a), de la Ley n\u00ba 362\/1991 suprimiendo en ese precepto la expresi\u00f3n \u00aby de la distribuci\u00f3n\u00bb.
\n Procedimiento administrativo
\n17 Considerando que el r\u00e9gimen italiano de explotaci\u00f3n de farmacias no era compatible con los art\u00edculos 43 CE y 56 CE, la Comisi\u00f3n inco\u00f3 el procedimiento por incumplimiento previsto en el art\u00edculo 226 CE, p\u00e1rrafo primero. Con arreglo a dicha disposici\u00f3n, y tras haber requerido a la Rep\u00fablica Italiana, mediante escrito de 21 de marzo de 2005, para que presentara sus observaciones, la Comisi\u00f3n emiti\u00f3 el 13 de diciembre de 2005 un dictamen motivado, instando a dicho Estado miembro a adoptar las medidas necesarias para atenerse a sus obligaciones derivadas del Tratado CE en un plazo de dos meses desde la recepci\u00f3n del dictamen. Al considerar que la respuesta de las autoridades italianas al dictamen motivado no era satisfactoria, la Comisi\u00f3n decidi\u00f3 interponer el recurso que ha dado lugar al presente procedimiento.
\n Sobre la admisibilidad
\n18 La Rep\u00fablica Italiana ha propuesto tres excepciones de inadmisibilidad contra el recurso de la Comisi\u00f3n.
\n19 En primer lugar, se\u00f1ala que no s\u00f3lo en el ordenamiento jur\u00eddico italiano, sino tambi\u00e9n en la mayor\u00eda de los Estados miembros, se reserva la titularidad de las farmacias exclusivamente a las personas f\u00edsicas que tengan un t\u00edtulo de farmac\u00e9utico (en lo sucesivo, \u00abfarmac\u00e9uticos\u00bb) y a las sociedades de explotaci\u00f3n compuestas \u00fanicamente por socios que sean farmac\u00e9uticos. Considera necesario que la Comisi\u00f3n defina su postura de un modo un\u00edvoco frente al conjunto de normativas de los Estados miembros, evitando hacer distinciones entre \u00e9stos o entre sus normativas.
\n20 En segundo lugar, seg\u00fan la Rep\u00fablica Italiana, la Comisi\u00f3n alega con car\u00e1cter principal la infracci\u00f3n de los art\u00edculos 43 CE y 56 CE, pero no tiene en cuenta las directivas relativas a la aplicaci\u00f3n de la libertad de establecimiento. \u00c9stas confirman expresamente los requisitos de acceso al sector farmac\u00e9utico, que a\u00fan no est\u00e1n armonizados, y se\u00f1alan que la regulaci\u00f3n de ese \u00e1mbito es competencia de los Estados miembros. Dadas las circunstancias, incumbe a la Comisi\u00f3n especificar de forma precisa y concreta la supuesta infracci\u00f3n del Derecho comunitario, ya que, al regular la actividad de los farmac\u00e9uticos, la Rep\u00fablica Italiana ha aplicado correctamente dichas directivas y la reserva de competencia nacional recogida en \u00e9stas.
\n21 En tercer lugar, la Rep\u00fablica Italiana se\u00f1ala que la modificaci\u00f3n introducida por el Decreto Bersani ha suprimido la prohibici\u00f3n de que las empresas de distribuci\u00f3n adquieran participaciones en las sociedades de explotaci\u00f3n de farmacias. A pesar de ello, la Comisi\u00f3n considera que dicha prohibici\u00f3n puede aplicarse todav\u00eda por los tribunales italianos. Por lo tanto, la Rep\u00fablica Italiana concluye que el incumplimiento imputado no es concreto y actual, sino que depende de futuras e hipot\u00e9ticas decisiones de esos tribunales.
\n22 Procede desestimar esta argumentaci\u00f3n.
\n23 En lo relativo a la primera excepci\u00f3n de inadmisibilidad, debe recordarse que corresponde a la Comisi\u00f3n, en el marco de la tarea que le ha sido encomendada por el art\u00edculo 211 CE, velar por la aplicaci\u00f3n de las disposiciones del Tratado y verificar si los Estados miembros han actuado conforme a esas disposiciones. Si la Comisi\u00f3n considera que un Estado miembro ha incumplido dichas disposiciones, le corresponde apreciar la oportunidad de actuar contra ese Estado, especificar las disposiciones que \u00e9ste haya podido infringir y elegir el momento en que inicia en su contra el procedimiento por incumplimiento, sin que puedan afectar a la admisibilidad del recurso las consideraciones que determinen dicha decisi\u00f3n (v\u00e9anse las sentencias de 18 de junio de 1998, Comisi\u00f3n\/Italia, C 35\/96, Rec. p. I 3851, apartado 27, y de 8 de diciembre de 2005, Comisi\u00f3n\/Luxemburgo, C 33\/04, Rec. p. I 10629, apartado 66).
\n24 Habida cuenta de dicho margen de apreciaci\u00f3n, la Comisi\u00f3n tiene libertad para incoar un procedimiento por incumplimiento \u00fanicamente contra algunos de los Estados miembros que se encuentren en una situaci\u00f3n comparable desde el punto de vista del respeto al Derecho comunitario. En particular, puede posponer la incoaci\u00f3n de procedimientos por incumplimiento contra otros Estados miembros a una fase posterior, en la que conozca la resoluci\u00f3n de los primeros procedimientos.
\n25 En cuanto a las excepciones de inadmisibilidad segunda y tercera propuestas por la Rep\u00fablica Italiana, procede se\u00f1alar, por un lado, que la Comisi\u00f3n, tanto en su escrito de demanda como en su r\u00e9plica, ha detallado con suficiente precisi\u00f3n la naturaleza del incumplimiento imputado. Por otro lado, la cuesti\u00f3n de si procede apreciar el comportamiento del Estado miembro a la luz de los art\u00edculos 43 CE y 56 CE o de las directivas relativas a la aplicaci\u00f3n de dichos art\u00edculos pertenece al fondo del asunto. Lo mismo sucede respecto a la cuesti\u00f3n de si el incumplimiento imputado exist\u00eda en el momento pertinente para su apreciaci\u00f3n.
\n26 Por consiguiente, procede declarar la admisibilidad del recurso interpuesto por la Comisi\u00f3n.
\n Sobre el fondo
\n Sobre el primer motivo
\n Alegaciones de las partes
\n27 La Comisi\u00f3n alega que la normativa nacional infringe los art\u00edculos 43 CE y 56 CE en la medida en que impide que las personas f\u00edsicas que no dispongan de t\u00edtulo de farmac\u00e9utico y las personas jur\u00eddicas que no est\u00e9n compuestas \u00fanicamente por socios farmac\u00e9uticos exploten una farmacia (en lo sucesivo, \u00abprincipio de exclusi\u00f3n de no farmac\u00e9uticos\u00bb).
\n28 Afirma que dicho principio constituye una restricci\u00f3n en el sentido de los citados preceptos, que s\u00f3lo cabr\u00eda justificar por razones imperiosas de inter\u00e9s general y, en particular, por el objetivo de protecci\u00f3n de la salud p\u00fablica.
\n29 Sin embargo, la Comisi\u00f3n se\u00f1ala que, en primer lugar, el principio de exclusi\u00f3n de no farmac\u00e9uticos no es adecuado para garantizar la realizaci\u00f3n de dicho objetivo, dado que se basa en la presunci\u00f3n err\u00f3nea de que un farmac\u00e9utico que explota una oficina de farmacia est\u00e1 menos inclinado a primar su inter\u00e9s personal a costa del inter\u00e9s general que quien no es farmac\u00e9utico.
\n30 En segundo lugar, la Comisi\u00f3n sostiene que la citada normativa va m\u00e1s all\u00e1 de lo necesario para alcanzar el objetivo de protecci\u00f3n de la salud p\u00fablica, ya que \u00e9ste puede lograrse a trav\u00e9s de medidas menos restrictivas de las libertades garantizada por los art\u00edculos 43 CE y 56 CE, como la presencia obligatoria de un farmac\u00e9utico en la oficina de farmacia, la obligaci\u00f3n de contratar un seguro o un sistema de controles adecuados y sanciones eficaces.
\n31 La Rep\u00fablica Italiana, con el apoyo de la Rep\u00fablica Hel\u00e9nica, el Reino de Espa\u00f1a, la Rep\u00fablica Francesa, la Rep\u00fablica de Letonia y la Rep\u00fablica de Austria, alega que la normativa nacional en materia de explotaci\u00f3n de farmacias no infringe los art\u00edculos 43 CE y 56 CE.
\n32 Los citados Estados miembros consideran relevante se\u00f1alar, ante todo, que el Derecho comunitario atribuye competencia a los Estados miembros para regular el sector farmac\u00e9utico, a excepci\u00f3n de las cuestiones relativas al reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros t\u00edtulos.
\n33 Seguidamente, afirman que las restricciones que se derivan de la citada normativa nacional est\u00e1n justificadas por el inter\u00e9s general de protecci\u00f3n de la salud p\u00fablica. Dicha normativa se aplica sin discriminaci\u00f3n y garantiza que el abastecimiento regular de medicamentos a la poblaci\u00f3n prevalezca sobre consideraciones econ\u00f3micas. En su opini\u00f3n, s\u00f3lo en caso de que los titulares de las farmacias, que influyen en la gesti\u00f3n de \u00e9stas, dispongan de conocimientos y de una experiencia espec\u00edfica completa, la gesti\u00f3n otorgar\u00e1 sistem\u00e1ticamente preferencia al inter\u00e9s de protecci\u00f3n de la salud frente a objetivos econ\u00f3micos.
\n34 Finalmente, aducen que otras medidas menos restrictivas no cumplir\u00edan los objetivos de inter\u00e9s general con la misma eficacia que la normativa nacional.
\n Apreciaci\u00f3n del Tribunal de Justicia
\n\u2013 Observaciones preliminares
\n35 En primer lugar, tanto de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia como del art\u00edculo 152 CE, apartado 5, y del vig\u00e9simo sexto considerando de la Directiva 2005\/36 resulta que el Derecho comunitario no supone merma alguna de la competencia de los Estados miembros para ordenar sus sistemas de seguridad social ni, en particular, para dictar disposiciones encaminadas a organizar servicios sanitarios como las oficinas de farmacia. No obstante, al ejercitar dicha competencia los Estados miembros deben respetar el Derecho comunitario y, en particular, las disposiciones del Tratado relativas a las libertades de circulaci\u00f3n, incluida la libertad de establecimiento y la libre circulaci\u00f3n de capitales. Dichas disposiciones implican la prohibici\u00f3n de que los Estados miembros establezcan o mantengan en vigor restricciones injustificadas al ejercicio de dichas libertades en el \u00e1mbito de la asistencia sanitaria (v\u00e9anse, en este sentido, las sentencias de 16 de mayo de 2006, Watts, C 372\/04, Rec. p. I 4325, apartados 92 y 146, y de 10 de marzo de 2009, Hartlauer, C 169\/07, Rec. p. I 0000, apartado 29).
\n36 A la hora de apreciar el respeto de dicha obligaci\u00f3n, hay que tener presente que la salud y la vida de las personas ocupan el primer puesto entre los bienes e intereses protegidos por el Tratado y que el Estado miembro puede decidir qu\u00e9 nivel de protecci\u00f3n de la salud p\u00fablica pretende asegurar y de qu\u00e9 manera debe alcanzarse ese nivel. Dado que \u00e9ste puede variar de un Estado miembro a otro, es preciso reconocer a los Estados miembros un margen de apreciaci\u00f3n (v\u00e9anse, en este sentido, las sentencias de 11 de diciembre de 2003, Deutscher Apothekerverband, C 322\/01, Rec. p. I 14887, apartado 103; de 11 de septiembre de 2008, Comisi\u00f3n\/Alemania, C 141\/07, Rec. p. I 0000, apartado 51, y Hartlauer, antes citada, apartado 30).
\n37 En segundo lugar, procede se\u00f1alar que ni la Directiva 2005\/36 ni ninguna otra medida de aplicaci\u00f3n de las libertades de circulaci\u00f3n garantizadas por el Tratado establecen, a efectos del acceso a las actividades del \u00e1mbito farmac\u00e9utico, requisitos que delimiten las personas que tienen derecho a explotar una oficina de farmacia. Por consiguiente, la normativa nacional debe examinarse exclusivamente a la luz de lo dispuesto en el Tratado.
\n38 En tercer lugar, procede se\u00f1alar que el r\u00e9gimen aplicable a las personas encargadas de la distribuci\u00f3n de medicamentos al por menor var\u00eda de un Estado miembro a otro. Mientras que, en determinados Estados miembros, s\u00f3lo los farmac\u00e9uticos aut\u00f3nomos pueden ser titulares de farmacias y explotarlas, otros Estados miembros aceptan que personas que no tengan la condici\u00f3n de farmac\u00e9utico aut\u00f3nomo sean propietarios de una farmacia y encarguen la gerencia de \u00e9sta a farmac\u00e9uticos contratados.
\n39 En cuarto lugar, en la medida en que la Comisi\u00f3n imputa a la Rep\u00fablica Italiana una infracci\u00f3n paralela de los art\u00edculos 43 CE y 56 CE, procede examinar si la normativa nacional controvertida debe verificarse a la luz de las disposiciones relativas a la libertad de establecimiento o a la libre circulaci\u00f3n de capitales.
\n40 A este respecto, debe recordarse que si la normativa examinada se refiere a una participaci\u00f3n que confiere a su titular una influencia real en las decisiones de la sociedad y le permite determinar las actividades de \u00e9sta, resultar\u00e1n aplicables las disposiciones relativas a la libertad de establecimiento (sentencias de 13 de abril de 2000, Baars, C 251\/98, Rec. p. I 2787, apartados 21 y 22, y de 21 de noviembre de 2002, X e Y, C 436\/00, Rec. p. I 10829, apartados 37 y 66 a 68). Sin embargo, si dicha normativa no s\u00f3lo resulta aplicable a las participaciones que permiten ejercer una influencia real en las decisiones de una sociedad y determinar las actividades de \u00e9sta, proceder\u00e1 examinarla tanto en relaci\u00f3n con el art\u00edculo 43 CE como con el art\u00edculo 56 CE (v\u00e9anse, en este sentido, las sentencias de 12 de diciembre de 2006, Test Claimants in the FII Group Litigation, C 446\/04, Rec. p. I 11753, apartados 36 y 38, y de 24 de mayo de 2007, Holb\u00f6ck, C 157\/05, Rec. p. I 4051, apartados 23 y 25).
\n41 En el caso de autos, ha de se\u00f1alarse que la Comisi\u00f3n contempla en su recurso dos supuestos diferentes a los que resulta aplicable la normativa nacional controvertida. Por un lado, la Comisi\u00f3n se refiere a la circunstancia de que dicha normativa se opone a que, en las sociedades de explotaci\u00f3n de farmacias, personas que no sean farmac\u00e9uticos sean titulares de participaciones importantes que les confieran una influencia real en las decisiones de dichas sociedades. Por otro, las imputaciones de la Comisi\u00f3n se refieren a la circunstancia de que dicha normativa impide que inversores de otros Estados miembros que no sean farmac\u00e9uticos adquieran, en dichas sociedades, participaciones menos importantes que no confieran tal influencia.
\n42 Dadas las circunstancias, procede examinar la normativa nacional a la luz tanto del art\u00edculo 43 CE como del art\u00edculo 56 CE.
\n\u2013 Sobre la existencia de restricciones a la libertad de establecimiento y a la libre circulaci\u00f3n de capitales
\n43 En lo relativo al art\u00edculo 43 CE, seg\u00fan se desprende de reiterada jurisprudencia, dicho precepto se opone a cualquier medida nacional que, aun cuando sea aplicable sin discriminaci\u00f3n por raz\u00f3n de la nacionalidad, pueda obstaculizar o hacer menos atractivo el ejercicio, por parte de los nacionales comunitarios, de la libertad de establecimiento garantizada por el Tratado (v\u00e9anse, entre otras, las sentencias de 31 de marzo de 1993, Kraus, C 19\/92, Rec. p. I 1663, apartado 32, y de 14 de octubre de 2004, Comisi\u00f3n\/Pa\u00edses Bajos, C 299\/02, Rec. p. I 9761, apartado 15).
\n44 Concretamente, constituye una restricci\u00f3n en el sentido del art\u00edculo 43 CE una normativa que supedite el establecimiento, en el Estado miembro de acogida, de un operador econ\u00f3mico de otro Estado miembro a la expedici\u00f3n de una autorizaci\u00f3n previa y que reserve el ejercicio de una actividad por cuenta propia a determinados operadores econ\u00f3micos que respondan a requisitos predeterminados cuya observancia condiciona la expedici\u00f3n de esa autorizaci\u00f3n. Dicha normativa disuade, o incluso se lo impide, a los operadores econ\u00f3micos de otros Estados miembros de ejercer, en el Estado miembro de acogida, sus actividades a trav\u00e9s de un establecimiento permanente (v\u00e9ase en este sentido la sentencia Hartlauer, antes citada, apartados 34, 35 y 38).
\n45 El principio de exclusi\u00f3n de no farmac\u00e9uticos constituye una de tales restricciones, dado que reserva la explotaci\u00f3n de las farmacias exclusivamente a los farmac\u00e9uticos, privando a los dem\u00e1s operadores econ\u00f3micos del acceso a dicha actividad por cuenta propia en el Estado miembro en cuesti\u00f3n.
\n46 En cuanto al art\u00edculo 56 CE, ha de recordarse que deben calificarse de restricciones en el sentido del apartado 1 de dicho art\u00edculo las medidas nacionales que puedan impedir o limitar la adquisici\u00f3n de participaciones en las empresas afectadas o disuadir a los inversores de los dem\u00e1s Estados miembros de invertir en el capital de \u00e9stas (v\u00e9anse las sentencias de 23 de octubre de 2007, Comisi\u00f3n\/Alemania, C 112\/05, Rec. p. I 8995, apartado 19, y de 6 de diciembre de 2007, Federconsumatori y otros, C 463\/04 y C 464\/04, Rec. p. I 10419, apartado 21).
\n47 En el caso de autos, la normativa nacional establece que s\u00f3lo los farmac\u00e9uticos podr\u00e1n ser socios de las sociedades de explotaci\u00f3n de farmacias. As\u00ed pues, dicha normativa impide a los inversores de otros Estados miembros que no sean farmac\u00e9uticos adquirir participaciones en este tipo de sociedades.
\n48 Por consiguiente, dicha normativa impone restricciones en el sentido de los art\u00edculos 43 CE y 56 CE, apartado 1.
\n\u2013 Sobre la justificaci\u00f3n de las restricciones a la libertad de establecimiento y a la libre circulaci\u00f3n de capitales
\n49 Las restricciones a la libertad de establecimiento y a la libre circulaci\u00f3n de capitales que sean aplicables sin discriminaci\u00f3n por raz\u00f3n de nacionalidad pueden estar justificadas por razones imperiosas de inter\u00e9s general, siempre que sean adecuadas para garantizar la realizaci\u00f3n del objetivo que persiguen y no vayan m\u00e1s all\u00e1 de lo que es necesario para alcanzar dicho objetivo (v\u00e9anse las sentencias de 25 de enero de 2007, Festersen, C 370\/05, Rec. p. I 1129, apartado 26, y Hartlauer, antes citada, apartado 44).
\n50 En el caso de autos, procede se\u00f1alar, en primer lugar, que la normativa nacional controvertida se aplica sin discriminaci\u00f3n por raz\u00f3n de nacionalidad.
\n51 En segundo lugar, la protecci\u00f3n de la salud p\u00fablica figura entre las razones imperiosas de inter\u00e9s general que pueden justificar restricciones a las libertades de circulaci\u00f3n garantizadas por el Tratado, entre las que figuran la libertad de establecimiento (v\u00e9ase entre otras la sentencia Hartlauer, antes citada, apartado 46) y la libre circulaci\u00f3n de capitales.
\n52 Concretamente, las restricciones a dichas libertades de circulaci\u00f3n pueden estar justificadas por el objetivo de garantizar un abastecimiento de medicamentos a la poblaci\u00f3n seguro y de calidad (v\u00e9anse, en este sentido, las sentencias antes citadas Deutscher Apothekerverband, apartado 106, y de 11 de septiembre de 2008, Comisi\u00f3n\/Alemania, apartado 47).
\n53 En tercer lugar, procede examinar si el principio de exclusi\u00f3n de no farmac\u00e9uticos es adecuado para garantizar dicho objetivo.
\n54 A este respecto, es relevante se\u00f1alar que, cuando subsisten dudas sobre la existencia o el alcance de riesgos para la salud de las personas, el Estado miembro puede adoptar medidas de protecci\u00f3n sin tener que esperar a que se demuestre plenamente la realidad de tales riesgos. Asimismo, el Estado miembro puede adoptar medidas que reduzcan, en la medida de lo posible, un riesgo para la salud p\u00fablica (v\u00e9ase, en este sentido, la sentencia de 5 de junio de 2007, Rosengren y otros, C 170\/04, Rec. p. I 4071, apartado 49), incluidos, en concreto, los riesgos para el abastecimiento de medicamentos a la poblaci\u00f3n seguro y de calidad.
\n55 En este contexto, procede destacar el peculiar car\u00e1cter de los medicamentos, cuyos efectos terap\u00e9uticos los distinguen sustancialmente de otras mercanc\u00edas (v\u00e9ase, en este sentido, la sentencia de 21 de marzo de 1991, Delattre, C 369\/88, Rec. p. I 1487, apartado 54).
\n56 Como consecuencia de dichos efectos terap\u00e9uticos, si los medicamentos se consumen innecesaria o incorrectamente pueden perjudicar gravemente la salud, sin que el paciente pueda advertirlo durante su administraci\u00f3n.
\n57 Por otro lado, el consumo excesivo y la utilizaci\u00f3n incorrecta de medicamentos suponen un derroche de recursos financieros, que resulta tanto m\u00e1s perjudicial cuanto que el sector farmac\u00e9utico genera costes considerables y debe responder a necesidades crecientes, mientras que los recursos financieros que pueden destinarse a la asistencia sanitaria no son ilimitados, cualquiera que sea el modo de financiaci\u00f3n (v\u00e9anse por analog\u00eda, en relaci\u00f3n con los centros hospitalarios, las sentencias de 13 de mayo de 2003, M\u00fcller-Faur\u00e9 y van Riet, C 385\/99, Rec. p. I 4509, apartado 80, y Watts, antes citada, apartado 109). A este respecto, procede se\u00f1alar que existe una relaci\u00f3n directa entre dichos recursos financieros y los beneficios de los operadores econ\u00f3micos activos en el sector farmac\u00e9utico, dado que, en la mayor\u00eda de los Estados miembros, las entidades encargadas del seguro de enfermedad asumen la financiaci\u00f3n de los medicamentos prescritos.
\n58 A la vista de tales riesgos para la salud p\u00fablica y para el equilibrio financiero de los sistemas de seguridad social, los Estados miembros pueden someter a las personas encargadas de la distribuci\u00f3n de medicamentos al por menor a requisitos estrictos en lo que ata\u00f1e, en particular, a las modalidades de comercializaci\u00f3n de los medicamentos y a la obtenci\u00f3n de beneficios. Concretamente, pueden reservar la venta de medicamentos al por menor, en principio, exclusivamente a los farmac\u00e9uticos, debido a las garant\u00edas que \u00e9stos deben presentar y a la informaci\u00f3n que deben ser capaces de proporcionar al consumidor (v\u00e9ase en este sentido la sentencia Delattre, antes citada, apartado 56).
\n59 A este respecto, habida cuenta de la facultad reconocida a los Estados miembros para decidir el nivel de protecci\u00f3n de la salud p\u00fablica, procede admitir que \u00e9stos pueden exigir que los medicamentos sean distribuidos por farmac\u00e9uticos que tengan una independencia profesional real. Asimismo, pueden adoptar medidas que permitan eliminar o reducir el riesgo de que se vulnere dicha independencia, dado que tal vulneraci\u00f3n podr\u00eda afectar al nivel de seguridad y calidad del abastecimiento de medicamentos a la poblaci\u00f3n.
\n60 En este contexto, es preciso distinguir tres categor\u00edas de potenciales titulares de una farmacia, a saber: las personas f\u00edsicas que tienen la condici\u00f3n de farmac\u00e9utico, las personas activas en el sector de los productos farmac\u00e9uticos como fabricantes o mayoristas y las personas que no tienen la condici\u00f3n de farmac\u00e9utico ni desarrollan una actividad en dicho sector.
\n61 En relaci\u00f3n con los titulares de una farmacia que tienen la condici\u00f3n de farmac\u00e9utico, es innegable que, al igual que otras personas, su objetivo es la obtenci\u00f3n de beneficios. No obstante, dada su condici\u00f3n de farmac\u00e9utico de profesi\u00f3n, se supone que no explotan la farmacia con un mero \u00e1nimo de lucro, sino que tambi\u00e9n atienden a un criterio profesional. Por lo tanto, su inter\u00e9s privado en la obtenci\u00f3n de beneficios est\u00e1 mitigado por su formaci\u00f3n, su experiencia profesional y la responsabilidad que les corresponde, ya que una eventual infracci\u00f3n de las normas legales o deontol\u00f3gicas no s\u00f3lo pondr\u00eda en peligro el valor de su inversi\u00f3n, sino tambi\u00e9n su propia existencia profesional.
\n62 A diferencia de los farmac\u00e9uticos, las personas que no tienen dicha condici\u00f3n carecen, por definici\u00f3n, de una formaci\u00f3n, experiencia y responsabilidad equivalentes a las de los farmac\u00e9uticos. Dadas las circunstancias, procede se\u00f1alar que no ofrecen las mismas garant\u00edas que los farmac\u00e9uticos.
\n63 Por consiguiente, un Estado miembro puede considerar, en el marco de su margen de apreciaci\u00f3n se\u00f1alado en el apartado 36 de la presente sentencia, que, a diferencia de las farmacias explotadas por farmac\u00e9uticos, la explotaci\u00f3n de una farmacia por una persona que carezca de dicha condici\u00f3n puede suponer un riesgo para la salud p\u00fablica, concretamente para la seguridad y la calidad de la distribuci\u00f3n de medicamentos al por menor, dado que el \u00e1nimo de lucro en este tipo de explotaciones no dispone de elementos mitigadores como los indicados en el apartado 61 de la presente sentencia, que caracterizan la actividad del farmac\u00e9utico (v\u00e9ase por analog\u00eda, en relaci\u00f3n con la prestaci\u00f3n de servicios de asistencia social, la sentencia de 17 de junio de 1997, Sodemare y otros, C 70\/95, Rec. p. I 3395, apartado 32).
\n64 As\u00ed pues, los Estados miembros est\u00e1n facultados, en particular, para evaluar, en el marco del citado margen de apreciaci\u00f3n, si existe tal riesgo en relaci\u00f3n con los fabricantes y los mayoristas de productos farmac\u00e9uticos por el hecho de que \u00e9stos podr\u00edan vulnerar la independencia de los farmac\u00e9uticos contratados induci\u00e9ndoles a promocionar los medicamentos que dichos fabricantes o mayoristas producen o comercializan. Asimismo, un Estado miembro puede evaluar si los titulares de farmacias que no tengan la condici\u00f3n de farmac\u00e9utico podr\u00edan vulnerar la independencia de los farmac\u00e9uticos contratados induci\u00e9ndoles a vender cuanto antes aquellos medicamentos cuyo almacenamiento ya no sea rentable, o si podr\u00edan llegar a efectuar reducciones en los gastos de funcionamiento que afectasen a las modalidades de distribuci\u00f3n al por menor de los medicamentos.
\n65 Con car\u00e1cter subsidiario, la Comisi\u00f3n alega que, en el caso de autos, el principio de exclusi\u00f3n de no farmac\u00e9uticos no puede justificarse por el inter\u00e9s general, dado que el modo en que se pretende alcanzar este objetivo no es coherente.
\n66 A este respecto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que una normativa nacional s\u00f3lo es adecuada para garantizar la consecuci\u00f3n del objetivo alegado si responde verdaderamente al empe\u00f1o por hacerlo de forma coherente y sistem\u00e1tica (v\u00e9anse las sentencias de 6 de marzo de 2007, Placanica y otros, C 338\/04, C 359\/04 y C 360\/04, Rec. p. I 1891, apartados 53 y 58; de 17 de julio de 2008, Corporaci\u00f3n Dermoest\u00e9tica, C 500\/06, Rec. p. I 0000, apartados 39 y 40, y Hartlauer, antes citada, apartado 55).
\n67 En este contexto, ha de se\u00f1alarse que la normativa nacional no excluye en t\u00e9rminos absolutos la explotaci\u00f3n de farmacias por personas que no sean farmac\u00e9uticos.
\n68 En efecto, el art\u00edculo 7, apartados 9 y 10, de la Ley n\u00ba 362\/1991 establece, con car\u00e1cter excepcional, que los herederos de un farmac\u00e9utico que no tengan a su vez la condici\u00f3n de farmac\u00e9utico podr\u00e1n explotar la farmacia heredada durante un per\u00edodo de uno, tres o diez a\u00f1os, en funci\u00f3n de la situaci\u00f3n personal de los herederos.
\n69 No obstante, la Comisi\u00f3n no ha demostrado que dicha excepci\u00f3n implique que la normativa nacional es incoherente.
\n70 Primeramente, esta excepci\u00f3n se justifica por la protecci\u00f3n de los derechos e intereses patrimoniales leg\u00edtimos de los familiares del farmac\u00e9utico fallecido. A este respecto, debe se\u00f1alarse que los Estados miembros pueden considerar que los intereses de los herederos de un farmac\u00e9utico no desvirt\u00faan los requisitos y garant\u00edas establecidos en sus respectivos ordenamientos jur\u00eddicos y que han de cumplir los titulares de farmacias que tengan la condici\u00f3n de farmac\u00e9utico. En este contexto, ha de tenerse en cuenta ante todo que, durante la totalidad del per\u00edodo transitorio, la farmacia heredada debe explotarse bajo la responsabilidad de un farmac\u00e9utico titulado. Por consiguiente, en este concreto contexto, los herederos no pueden ser asimilados a otros titulares de farmacias que no tengan la condici\u00f3n de farmac\u00e9utico.
\n71 Seguidamente, ha de destacarse que dicha excepci\u00f3n s\u00f3lo tiene efectos temporales. En efecto, los herederos deben transferir, por regla general, los derechos de explotaci\u00f3n de la farmacia a un farmac\u00e9utico en el plazo de tan s\u00f3lo un a\u00f1o. \u00danicamente en caso de tratarse de una participaci\u00f3n en una sociedad constituida por farmac\u00e9uticos que explotan una farmacia, los causahabientes disponen de un plazo m\u00e1s largo para cederla, a saber, tres a\u00f1os a partir de la adquisici\u00f3n de la participaci\u00f3n.
\n72 De este modo, dichas excepciones tienen por objeto permitir que los causahabientes cedan la farmacia a un farmac\u00e9utico dentro de un plazo razonable.
\n73 Finalmente, si bien el art\u00edculo 7, apartados 9 y 10, de la Ley n\u00ba 362\/1991 otorga a ciertos herederos un plazo de diez a\u00f1os para ceder la farmacia, plazo que podr\u00eda considerarse irrazonable, ha de se\u00f1alarse que, habida cuenta de su \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n particularmente restringido, limitado al supuesto de que el causahabiente sea el c\u00f3nyuge o el heredero en l\u00ednea directa hasta el segundo grado del farmac\u00e9utico fallecido, as\u00ed como del hecho de que el causahabiente debe, dentro del a\u00f1o siguiente a la fecha de adquisici\u00f3n de la oficina de farmacia, matricularse como estudiante en una facultad de farmacia, dicho precepto no basta para apreciar la incoherencia de la normativa nacional controvertida.
\n74 La Comisi\u00f3n tampoco ha demostrado que la normativa nacional sea incoherente por el hecho de permitir a determinadas personas que no son farmac\u00e9uticos la explotaci\u00f3n de farmacias municipales, en la medida en que establece que, al objeto de gestionar dichas farmacias, los municipios podr\u00e1n constituir sociedades por acciones cuyos socios no sean necesariamente farmac\u00e9uticos.
\n75 Primeramente, de la documentaci\u00f3n que obra en autos no se desprende en modo alguno que exista un riesgo de que los municipios, que son titulares de prerrogativas del poder p\u00fablico, se dejen guiar por un objetivo comercial particular y exploten las farmacias municipales en detrimento de las exigencias de la salud p\u00fablica.
\n76 Seguidamente, la Comisi\u00f3n no ha impugnado los elementos de prueba aportados al Tribunal de Justicia por la Rep\u00fablica Italiana al objeto de demostrar que los municipios tienen facultades de control que se extienden a las sociedades encargas de la gesti\u00f3n de las farmacias municipales y que esas facultades les permiten salvaguardar el inter\u00e9s general.
\n77 Seg\u00fan dichas indicaciones, el municipio en cuesti\u00f3n contin\u00faa siendo el titular de tales farmacias, define las concretas modalidades de gesti\u00f3n del servicio farmac\u00e9utico en \u00e9stas y selecciona a los socios de las sociedades encargadas de la gesti\u00f3n de las farmacias mediante licitaci\u00f3n, teniendo en cuenta que las disposiciones que tienen por objeto garantizar el respeto de las citadas modalidades se anuncian en la licitaci\u00f3n y se recogen en los instrumentos contractuales que regulan las relaciones jur\u00eddicas entre el municipio y la concreta sociedad.
\n78 Asimismo, de las indicaciones no impugnadas de la Rep\u00fablica Italiana se desprende que el municipio mantiene la competencia de designar a uno o varios administradores y censores de cuentas para la sociedad encargada de la gesti\u00f3n de la farmacia municipal, y que participa de este modo en la elaboraci\u00f3n de las decisiones y en el control interno de las actividades de \u00e9sta. Las personas designadas tienen la facultad de velar por que dicha farmacia municipal se gu\u00ede sistem\u00e1ticamente por el inter\u00e9s general y de evitar que se comprometa la independencia profesional de los farmac\u00e9uticos contratados.
\n79 Finalmente, seg\u00fan las citadas indicaciones, el municipio no pierde la posibilidad de cambiar, modificar o disolver la relaci\u00f3n jur\u00eddica con la sociedad encargada de la gesti\u00f3n de la farmacia municipal, al objeto de aplicar una pol\u00edtica comercial que optimice el objetivo del inter\u00e9s p\u00fablico.
\n80 Por consiguiente, a falta de elementos de prueba suficientes por parte de la Comisi\u00f3n, la normativa nacional relativa a las farmacias municipales no puede considerarse incoherente.
\n81 Habida cuenta de todo lo anterior, procede declarar que la normativa objeto del incumplimiento imputado es adecuada para garantizar la realizaci\u00f3n del objetivo de asegurar un abastecimiento de medicamentos a la poblaci\u00f3n seguro y de calidad y, por lo tanto, la protecci\u00f3n de la salud p\u00fablica.
\n82 En cuarto lugar, procede analizar si las restricciones a la libertad de establecimiento y a la libre circulaci\u00f3n de capitales no van m\u00e1s all\u00e1 de lo que es necesario para alcanzar dicho objetivo, es decir, si no existen medidas menos restrictivas de las libertades garantizadas por los art\u00edculos 43 CE y 56 CE que permitan alcanzar dicho objetivo de un modo igualmente eficaz.
\n83 A este respecto, la Comisi\u00f3n alega que dicho objetivo podr\u00eda alcanzarse a trav\u00e9s de medidas menos restrictivas, como la presencia obligatoria de un farmac\u00e9utico en la oficina de farmacia, la obligaci\u00f3n de contratar un seguro o un sistema de controles adecuados y sanciones eficaces.
\n84 Sin embargo, a la vista del margen de apreciaci\u00f3n atribuido a los Estados miembros seg\u00fan se ha se\u00f1alado en el apartado 36 de la presente sentencia, un Estado miembro puede considerar que existe el riesgo de que en la pr\u00e1ctica se infrinja la normativa legal dirigida a garantizar la independencia profesional de los farmac\u00e9uticos, puesto que el \u00e1nimo de lucro de una persona que no sea farmac\u00e9utico no est\u00e1 mitigado de un modo equivalente al de los farmac\u00e9uticos aut\u00f3nomos y la subordinaci\u00f3n del farmac\u00e9utico, como trabajador por cuenta ajena, al titular de la farmacia podr\u00eda dificultar que aqu\u00e9l se oponga a las instrucciones de dicho titular.
\n85 Pues bien, aparte de consideraciones de car\u00e1cter general, la Comisi\u00f3n no ha presentado ning\u00fan elemento que pueda demostrar cu\u00e1l es en concreto el sistema que podr\u00eda garantizar \u2013con la misma eficacia que el principio de exclusi\u00f3n de no farmac\u00e9uticos\u2013 que dichas normas legales no se infrinjan en la pr\u00e1ctica a pesar de las consideraciones expuestas en el apartado anterior de la presente sentencia.
\n86 Adem\u00e1s, contrariamente a lo alegado por la Comisi\u00f3n, los riesgos para la independencia de la profesi\u00f3n de farmac\u00e9utico no pueden evitarse, con la misma eficacia, a trav\u00e9s de la medida consistente en la imposici\u00f3n de la obligaci\u00f3n de contratar un seguro, como por ejemplo un seguro de responsabilidad civil por hecho ajeno. Si bien dicha medida permitir\u00eda al paciente obtener una indemnizaci\u00f3n econ\u00f3mica en concepto de reparaci\u00f3n de los da\u00f1os y perjuicios eventualmente sufridos, s\u00f3lo intervendr\u00eda a posteriori y ser\u00eda menos eficaz que el citado principio, en el sentido de que no impedir\u00eda en absoluto que el titular de la farmacia ejerciera su influencia sobre los farmac\u00e9uticos contratados.
\n87 Dadas las circunstancias, no ha quedado acreditado que una medida menos restrictiva de las libertades garantizadas por los art\u00edculos 43 CE y 56 CE, distinta del principio de exclusi\u00f3n de no farmac\u00e9uticos, permita asegurar, con la misma eficacia, el nivel de seguridad y calidad en el abastecimiento de medicamentos a la poblaci\u00f3n que resulta de la aplicaci\u00f3n de dicho principio.
\n88 Por consiguiente, la normativa nacional resulta ser adecuada para garantizar la realizaci\u00f3n de su objetivo y no va m\u00e1s all\u00e1 de lo necesario para alcanzarlo. En consecuencia, procede admitir que las restricciones que se derivan de dicha normativa pueden justificarse por ese objetivo.
\n89 Esta conclusi\u00f3n no queda desvirtuada por la sentencia de 21 de abril de 2005, Comisi\u00f3n\/Grecia (C 140\/03, Rec. p. I 3177), alegada por la Comisi\u00f3n, en la cual el Tribunal de Justicia declar\u00f3 que la Rep\u00fablica Hel\u00e9nica hab\u00eda incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los art\u00edculos 43 CE y 48 CE al adoptar y mantener en vigor disposiciones nacionales que supeditan la posibilidad de que una persona jur\u00eddica abra una \u00f3ptica a los requisitos, entre otros, de que la autorizaci\u00f3n para abrir y explotar la \u00f3ptica se expida a nombre de un \u00f3ptico titulado, persona f\u00edsica, y que el titular de la autorizaci\u00f3n para explotar la \u00f3ptica participe al menos en un 50 % en el capital de la sociedad y en sus beneficios y p\u00e9rdidas.
\n90 Habida cuenta del peculiar car\u00e1cter de los medicamentos y de su mercado y dado el estado actual del Derecho comunitario, lo declarado por el Tribunal de Justicia en la sentencia Comisi\u00f3n\/Grecia, antes citada, no se puede trasladar al \u00e1mbito de la distribuci\u00f3n de medicamentos al por menor. A diferencia de los productos de \u00f3ptica, los medicamentos prescritos o utilizados por motivos terap\u00e9uticos pueden, no obstante, resultar gravemente perjudiciales para la salud si se consumen innecesaria o incorrectamente, sin que el consumidor pueda advertirlo durante su administraci\u00f3n. Adem\u00e1s, la venta de medicamentos sin justificaci\u00f3n m\u00e9dica supone un derroche de recursos financieros p\u00fablicos que no es comparable con el que resulta de la venta injustificada de productos de \u00f3ptica.
\n91 Habida cuenta de todo lo anterior, procede desestimar el primer motivo por infundado.
\n Sobre el segundo motivo
\n Alegaciones de las partes
\n92 En el marco del segundo motivo, la Comisi\u00f3n alega que el r\u00e9gimen de farmacias municipales es contrario a los art\u00edculos 43 CE y 56 CE. En su opini\u00f3n, es cierto que, por un lado, dicho r\u00e9gimen permite que personas que no sean farmac\u00e9uticos exploten farmacias municipales en determinadas condiciones, dado que regula la posibilidad de constituir, para la gesti\u00f3n de \u00e9stas, sociedades por acciones cuyos socios no sean necesariamente farmac\u00e9uticos. No obstante, se\u00f1ala que, por otro lado, la normativa nacional impide que las empresas de distribuci\u00f3n de productos farmac\u00e9uticos adquieran participaciones en dichas sociedades, restricci\u00f3n que no pude justificarse en modo alguno por objetivos relativos a la protecci\u00f3n de la salud p\u00fablica.
\n93 La Comisi\u00f3n aduce, en primer lugar, que dicha normativa no es adecuada para cumplir tales objetivos. Por un lado, est\u00e1 basada en la presunci\u00f3n err\u00f3nea de que una empresa de distribuci\u00f3n, al explotar una farmacia municipal, est\u00e1 m\u00e1s tentada a primar su inter\u00e9s personal a costa del inter\u00e9s general que quien no desarrolla ninguna actividad en el sector de la distribuci\u00f3n farmac\u00e9utica.
\n94 Por otro lado, la Comisi\u00f3n considera que dicha normativa es incoherente, puesto que permite excepciones de considerable alcance. En particular, una persona puede hacerse socio de una empresa de distribuci\u00f3n y, a pesar de ello, explotar una farmacia municipal a condici\u00f3n de que no tenga una posici\u00f3n de decisi\u00f3n y control en dicha empresa.
\n95 En segundo lugar, la Comisi\u00f3n alega que la prohibici\u00f3n de que las empresas de distribuci\u00f3n adquieran participaciones en las farmacias municipales no es necesaria, dado que el mismo objetivo podr\u00eda alcanzarse a trav\u00e9s de medidas menos restrictivas, como la presencia obligatoria de un farmac\u00e9utico en la farmacia, la obligaci\u00f3n de contratar un seguro o la imposici\u00f3n de un sistema de controles adecuados y sanciones eficaces.
\n96 Por su parte, la Rep\u00fablica Italiana alega que el segundo motivo carece de fundamento, dado que el Decreto Bersani suprimi\u00f3 la prohibici\u00f3n de que las empresas de distribuci\u00f3n adquieran participaciones en las farmacias municipales.
\n97 En todo caso, seg\u00fan la Rep\u00fablica Italiana, dicha prohibici\u00f3n no es contraria al art\u00edculo 43 CE, ya que puede justificarse por el inter\u00e9s general de protecci\u00f3n de la salud p\u00fablica. La prohibici\u00f3n en cuesti\u00f3n se aplica sin discriminaci\u00f3n y tiene por objeto impedir que las empresas de distribuci\u00f3n promocionen a trav\u00e9s de las farmacias municipales los medicamentos que comercializan. Se\u00f1ala que otras medidas menos restrictivas no alcanzar\u00edan dicho objetivo de inter\u00e9s general con la misma eficacia.
\n Apreciaci\u00f3n del Tribunal de Justicia
\n98 Ante todo, en lo relativo a la alegaci\u00f3n de la Rep\u00fablica Italiana basada en la adopci\u00f3n del Decreto Bersani, debe recordarse que, seg\u00fan reiterada jurisprudencia, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en funci\u00f3n de la situaci\u00f3n del Estado miembro tal como \u00e9sta se presentaba al finalizar el plazo fijado en el dictamen motivado y que los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tomados en cuenta por el Tribunal de Justicia (v\u00e9anse, en particular, las sentencias de 30 de enero de 2002, Comisi\u00f3n\/Grecia, C 103\/00, Rec. p. I 1147, apartado 23, y de 17 de enero de 2008, Comisi\u00f3n\/Alemania, C 152\/05, Rec. p. I 39, apartado 15).
\n99 En el caso de autos, es incontrovertido que, cuando expir\u00f3 el plazo se\u00f1alado en el dictamen motivado, la normativa nacional no permit\u00eda que las empresas de distribuci\u00f3n adquiriesen participaciones en las sociedades encargadas de la explotaci\u00f3n de las farmacias municipales, y que el Decreto Bersani no se adopt\u00f3 hasta una fecha posterior.
\n100 Seguidamente, ha de se\u00f1alarse que, a la vista de la jurisprudencia citada en los apartados 43 a 46 de la presente sentencia, la normativa nacional genera restricciones en el sentido de los art\u00edculos 43 CE y 56 CE. En efecto, se opone a que determinados operadores econ\u00f3micos, a saber, los que ejercen una actividad de distribuci\u00f3n de productos farmac\u00e9uticos, desempe\u00f1en simult\u00e1neamente una actividad en las farmacias municipales. Asimismo, dicha normativa impide a los inversores procedentes de Estados miembros distintos de la Rep\u00fablica Italiana, que sean empresas de distribuci\u00f3n, la adquisici\u00f3n de participaciones en ciertas sociedades, a saber, en las encargadas de la explotaci\u00f3n de las farmacias municipales.
\n101 En cuanto a la eventual justificaci\u00f3n de dichas restricciones, procede se\u00f1alar de entrada que la normativa nacional se aplica sin discriminaci\u00f3n por raz\u00f3n de nacionalidad y que su objetivo consiste en asegurar un abastecimiento de medicamentos a la poblaci\u00f3n seguro y de calidad.
\n102 Adem\u00e1s, dicha normativa es adecuada para garantizar la realizaci\u00f3n de dicho objetivo. En primer lugar, tal y como se desprende de los apartados 62 a 64 de la presente sentencia, un Estado miembro puede considerar que las empresas de distribuci\u00f3n podr\u00edan ejercer cierta presi\u00f3n sobre los farmac\u00e9uticos contratados al objeto de primar el inter\u00e9s consistente en la realizaci\u00f3n de beneficios.
\n103 En segundo lugar, a la luz de las consideraciones expuestas en los mismos apartados de la presente sentencia, el Estado miembro en cuesti\u00f3n puede opinar, en el marco de su margen de apreciaci\u00f3n, que las facultades de control de los municipios sobre las sociedades encargadas de la gesti\u00f3n de las farmacias municipales no son adecuadas para evitar la influencia de las empresas de distribuci\u00f3n sobre los farmac\u00e9uticos contratados.
\n104 En tercer lugar, procede se\u00f1alar que la Comisi\u00f3n no ha aportado elementos de prueba concretos y precisos que permitan al Tribunal de Justicia apreciar la incoherencia de la normativa a que se refiere el segundo motivo bas\u00e1ndose en otras normas nacionales, como la que permite a una persona hacerse socio de una empresa de distribuci\u00f3n y de una sociedad encargada de la explotaci\u00f3n de una farmacia municipal a condici\u00f3n de que no tenga en la primera empresa una posici\u00f3n de decisi\u00f3n y control.
\n105 Finalmente, en lo relativo al car\u00e1cter necesario de la normativa nacional, debe se\u00f1alarse que, tal y como se ha expuesto en los apartados 84 a 86 de la presente sentencia, un Estado miembro puede considerar que existe el riesgo de que en la pr\u00e1ctica se infrinja o se eluda la normativa legal que protege la independencia profesional de los farmac\u00e9uticos. Asimismo, los riesgos para la seguridad y la calidad del abastecimiento de medicamentos a la poblaci\u00f3n no pueden evitarse, con la misma eficacia, a trav\u00e9s de una medida consistente en la obligaci\u00f3n de contratar un seguro, ya que dicha medida no impedir\u00eda necesariamente que el titular en cuesti\u00f3n ejerciera su influencia sobre los farmac\u00e9uticos contratados.
\n106 Por consiguiente, procede desestimar igualmente el segundo motivo por infundado.
\n107 Dado que ninguno de los motivos formulados por la Comisi\u00f3n es fundado, procede desestimar el recurso en su totalidad.
\n Costas
\n108 A tenor del art\u00edculo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso ser\u00e1 condenada en costas, si as\u00ed lo hubiera solicitado la otra parte. En el caso de autos, la Rep\u00fablica Italiana ha solicitado al Tribunal de Justicia que declare inadmisible o infundado el recurso de la Comisi\u00f3n \u00abcon las consecuencias legales consiguientes\u00bb. Esta pretensi\u00f3n no puede considerarse una solicitud de condena en costas de la parte demandante (v\u00e9ase, en este sentido, la sentencia de 31 de marzo de 1992, Burban\/Parlamento, C 255\/90 P, Rec. p. I 2253, apartado 26). Por consiguiente, procede resolver que la Comisi\u00f3n y la Rep\u00fablica Italiana cargar\u00e1n con sus propias costas.
\n109 Con arreglo al art\u00edculo 69, apartado 4, del mismo Reglamento, la Rep\u00fablica Hel\u00e9nica, el Reino de Espa\u00f1a, la Rep\u00fablica Francesa, la Rep\u00fablica de Letonia y la Rep\u00fablica de Austria, como partes coadyuvantes, cargar\u00e1n con sus propias costas.
\nEn virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:
\n1) Desestimar el recurso.
\n2) La Comisi\u00f3n de las Comunidades Europeas, la Rep\u00fablica Italiana, la Rep\u00fablica Hel\u00e9nica, el Reino de Espa\u00f1a, la Rep\u00fablica Francesa, la Rep\u00fablica de Letonia y la Rep\u00fablica de Austria cargar\u00e1n con sus propias costas.
\nFirmas
\n________________________________________
\n* Lengua de procedimiento: italiano.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
AVISO JUR\u00cdDICO IMPORTANTE: La informaci\u00f3n que se ofrece en estas p\u00e1ginas est\u00e1 sujeta a una cl\u00e1usula de exenci\u00f3n de responsabilidad y a un aviso de Copyright SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala) de 19 de mayo de 2009 (*) \u00abIncumplimiento de Estado \u2013 Libertad de establecimiento \u2013 Libre circulaci\u00f3n…<\/p>\n","protected":false},"author":2,"featured_media":0,"comment_status":"closed","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":[],"categories":[2],"tags":[],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/development.inintra.com\/farmacias.development.inintra.com\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/84"}],"collection":[{"href":"https:\/\/development.inintra.com\/farmacias.development.inintra.com\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/development.inintra.com\/farmacias.development.inintra.com\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/development.inintra.com\/farmacias.development.inintra.com\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/users\/2"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/development.inintra.com\/farmacias.development.inintra.com\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=84"}],"version-history":[{"count":1,"href":"https:\/\/development.inintra.com\/farmacias.development.inintra.com\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/84\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":579,"href":"https:\/\/development.inintra.com\/farmacias.development.inintra.com\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/84\/revisions\/579"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/development.inintra.com\/farmacias.development.inintra.com\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=84"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/development.inintra.com\/farmacias.development.inintra.com\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=84"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/development.inintra.com\/farmacias.development.inintra.com\/index.php\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=84"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}